Paulo Alexandre DE SOUSA FALÉ
Master Internacional en Administración Marítima y Portuaria (MIAMP-IMBS)
Director de Operaciones Portuarias y Seguridad
APRAM, S.A.
Funchal, Madeira
PORTUGAL
1. INTRODUCCIÓN
Los puertos son infraestructuras críticas en el sistema global de transporte y comercio, que funcionan como puntos de conectividad entre las rutas marítimas y las demás redes de distribución intermodal. Debido a la importancia estratégica del sector, conjuntamente el transporte marítimo y los puertos generan más del 80 por ciento del comercio mundial de mercancías en volumen y más del 70 por ciento en términos de valor económico, por lo que la eficiencia y la continuidad operacional de los puertos son fundamentales para el desarrollo económico regional y global.
No obstante, la creciente complejidad e interdependencia de las cadenas logísticas, combinada con diferentes perturbaciones asociadas al cambio climático, los conflictos geopolíticos, pandemias y otras amenazas, ha alterado en los últimos tiempos el paradigma de la logística marítima y ha puesto a los puertos bajo una presión sin precedentes, susceptible de desencadenar ondas de choque en las cadenas de suministro y, de este modo, paralizar el comercio y las actividades mundiales.
En este contexto, la capacidad de adaptación de los puertos para responder a crisis, así como la recuperación de las operaciones tras un incidente disruptivo, se torna primordial. Así, la resiliencia de un puerto es la capacidad de mantener operativos, ante la diversidad de perturbaciones (pandemias, catástrofes naturales, ciberataques o ataques terroristas), un nivel de servicio aceptable para asegurar su actividad operacional (servicios e infraestructuras para los barcos, cargas y otros clientes), y se ha convertido en un tema central de estudio.
Aunque es posible su estudio y análisis de forma aislada, el concepto está intrínsecamente ligado a los modelos de gobernanza que rigen las operaciones portuarias, dado que la estructura organizacional, la distribución de poder y la coordinación entre los diferentes socios influyen directamente en la capacidad de respuesta ante las diversas categorías de riesgos y en la capacidad de adaptación a crisis.
Los modelos de gobernanza portuaria presentan una enorme variación espacial, reflejando diferentes tradiciones jurídicas, económicas y políticas. Mientras que, en algunos puertos, el modelo de gobernanza se basa en la centralización, donde una única autoridad controla las operaciones, otros optan por modelos más descentralizados o híbridos, que involucran la participación de múltiples socios, incluidas autoridades locales, operadores privados y otras partes interesadas. Cada modelo presenta un conjunto diferente de ventajas y desventajas, tanto en términos de flexibilidad, como de eficiencia y capacidad de innovación.
La formación en Administración Marítima y Portuaria no solo es una necesidad real en el contexto de la gobernanza portuaria, dadas las exigencias del transporte marítimo y toda la gama de actividades económicas paralelas que se desarrollan en el puerto, sino también una forma de especializar a los profesionales que se dedican regularmente a esta actividad.
2. OBJETIVOS
El presente trabajo de investigación tiene como objetivo general explorar diferentes modelos de gobernanza y cómo estos influyen en la resiliencia de los puertos, a través del análisis de los conceptos internacionales y examinando las interacciones entre la estructura organizacional y la capacidad de los puertos para responder a desafíos emergentes.
Mediante un análisis comparativo de casos, se pretende identificar los modelos de gobernanza y su influencia en la capacitación de resiliencia portuaria en las diferentes categorías de riesgos.
3. MODELOS DE GOBERNANZA PORTUARIA
3.1. Concepto de gobernanza portuaria
Los puertos son infraestructuras críticas para una economía, contribuyendo activamente a la realización del comercio y al movimiento de mercancías, y funcionando como interfaces entre el transporte marítimo y las redes terrestres de distribución. La gobernanza eficaz de los puertos es, por lo tanto, crucial para garantizar la eficiencia de las cadenas logísticas globales. Sin embargo, los modelos de gestión portuaria varían significativamente en diferentes partes del mundo, reflejando las diferentes tradiciones políticas, económicas y culturales (Brooks, 2007).
Es importante destacar que la gestión, las operaciones y el desarrollo portuario requieren inversión (en capital), consumen recursos escasos (terrenos públicos), generan efectos colaterales (ruido, emisiones) y agregan muchos tomadores de decisiones y partes interesadas, como la autoridad portuaria, operadores de terminales, operadores ferroviarios, empresas de transporte por carretera, proveedores de logística y toda la actividad complementaria que se desarrolla en las ciudades portuarias (Notteboom, 2022).
La gobernanza portuaria se describe como la adopción y aplicación de reglas que rigen la conducta y el ejercicio de la autoridad, así como de los recursos institucionales, para desarrollar y gestionar las actividades portuarias con el fin de beneficiar a la sociedad y a la economía. La actividad de gobernanza portuaria es llevada a cabo tanto por el sector público como por el privado; sin embargo, tiende a aplicarse de diferentes maneras, dependiendo de si están en juego intereses públicos o privados (Notteboom, 2022).
Las tendencias en el comercio (global) y en el transporte son vitales para la gobernanza portuaria, ya que definen el entorno económico y comercial en el que operan los puertos en sus diferentes ubicaciones. Desde la década de 1980, la gobernanza portuaria ha asumido un papel central en las agendas de la mayoría de los gobiernos con intereses estratégicos en el transporte marítimo. Un entorno económico en constante cambio, impulsado por la globalización de la producción y distribución, por el cambio en las formas de transporte de carga y por los avances tecnológicos, condujo al fin de los modelos de gobernanza portuaria estables y controlados por el Estado (públicos), y a la necesidad de adaptación a un nuevo contexto, lo que implicó cambios en las estructuras de gobernanza portuaria en muchos países (Notteboom, 2022).
Los objetivos de la gobernanza portuaria se delinean dentro de un determinado contexto económico, donde las tendencias en el comercio global, la facilitación del comercio, la organización del transporte y los acuerdos y la logística relacionados, agregan información para los responsables de la formulación de políticas, ya sea a nivel nacional, regional o local/portuario. Además, los procesos de digitalización de los puertos han venido reajustando las relaciones operativas y comerciales dentro de la comunidad portuaria, influyendo así en cambios en la gobernanza portuaria (Notteboom, 2022).
3.2. Objetivos de la gobernanza portuaria
Los objetivos de la gobernanza portuaria, definidos por gobiernos u otros organismos con competencias de decisión política, varían según el contexto económico, político y social, sin embargo, generalmente incluyen la maximización de la eficiencia operativa, la promoción del desarrollo económico y la garantía de que los puertos contribuyan de manera positiva a las comunidades locales y a la economía en general (Brooks M. R., 2004).
En la mayoría de los casos, los puertos ven sus roles como complejos, con múltiples objetivos e impactos transversales, ya sea a nivel nacional, regional y local, encontrándose involucrados en el equilibrio entre múltiples roles y expectativas. Sus objetivos son determinados para tratar con los reguladores gubernamentales (o propietarios), clientes, partes interesadas de la comunidad local y gestores (o accionistas) (Notteboom T. e., 2022).
La maximización del volumen de tráfico, que implica la optimización de las operaciones para incrementar el número de buques y la cantidad de mercancías movidas en el puerto, y de esta forma, fortalecer las cadenas logísticas globales, es uno de los objetivos primordiales de la gobernanza portuaria. Este objetivo asume particular importancia en puertos que sirven como hubs internacionales, siendo en este caso, el volumen de tráfico un indicador clave del éxito de la actividad portuaria (Notteboom & Winkelmans, 2001).
El retorno sobre la inversión es igualmente uno de los objetivos cruciales. Una infraestructura portuaria requiere inversiones significativas, no solo en el proceso constructivo, sino también en el plano del mantenimiento, por lo que una gobernanza eficaz debe asegurar que esas inversiones resulten en el retorno económico adecuado, ya sea a través de ingresos directos, como tasas portuarias, o a través de beneficios económicos indirectos, como la creación de empleos y el estímulo al comercio local (Goss, 1990).
A nivel local y nacional, la promoción del desarrollo económico es también un objetivo fundamental en la gobernanza portuaria. Los puertos desempeñan un papel vital en el desarrollo económico, no solo como facilitadores del comercio, sino también como motores de crecimiento regional. Los gobiernos y autoridades portuarias establecen a menudo metas con el objetivo de asegurar que los puertos contribuyan al desarrollo económico sostenible, apoyando la economía tanto a nivel local como nacional (Cullinane, 2002).
Adicionalmente, los puertos gestionados por el Estado suelen salvaguardar los intereses estratégicos marítimos nacionales. Esta decisión estratégica geopolítica puede incluir la protección de las rutas de comercio críticas, la garantía de acceso a mercados internacionales y el soporte a las industrias relacionadas con el transporte marítimo (Brooks M. R., 2004).
Los puertos de propiedad y gestión gubernamental buscan normalmente mejorar la contribución de las actividades portuarias y relacionadas con el transporte marítimo a la economía o promover y salvaguardar los intereses estratégicos marítimos nacionales. En contraste, los puertos privados se concentran en el lucro, en la venta y en las oportunidades de desarrollo, o en aumentar el valor financiero para sus accionistas. No obstante, incluso los puertos privados consideran el valor económico que pueden generar para su comunidad local (Baird, 2002).
Recientemente, la sostenibilidad ambiental ha asumido un papel de enorme relevancia en la gobernanza portuaria moderna. Fuertemente impulsados por restricciones legales, los puertos han sido obligados a adoptar políticas para mitigar los impactos ambientales de sus operaciones, tales como la reducción de emisiones y la gestión responsable de residuos, alineándose así con los objetivos globales de desarrollo sostenible (Bank, 2007).
En resumen, los objetivos de la gobernanza portuaria son multifacéticos, adaptándose al contexto específico de cada puerto. Alcanzar el equilibrio entre intereses económicos, sociales y ambientales es el objetivo crucial para garantizar que los puertos sigan desempeñando un papel de motores del desarrollo sostenible y la competitividad económica.
3.3. Modelos de gobernanza portuaria
Configuración de la gobernanza portuaria
El modelo de gobernanza portuaria se basa en las interacciones entre la tutela gubernamental responsable (ministerio u otros organismos estatales relevantes), la entidad responsable de la gestión y operación del puerto, y los socios privados involucrados en la prestación de servicios fundamentales para el modelo de gobernanza. El modelo de gobernanza se define habitualmente mediante tres componentes: (Notteboom T. e., 2022):
- La estrategia, que incluye los objetivos, las decisiones sobre su alcance de mercado y el plan de negocios, según lo desarrollado por la Autoridad Portuaria.
- La estructura, resultante de las regulaciones y políticas gubernamentales, y de la estrategia seleccionada por la Autoridad Portuaria.
- El entorno contextual en el que opera un puerto, que engloba factores controlables e incontrolables.
El proceso de definición del modelo de gobernanza portuaria es continuo y adaptativo, de acuerdo con las circunstancias económicas y el desempeño de los puertos, y tiene como objetivo que las estrategias y los objetivos corporativos estén alineados con el entorno económico contextual.
Etapas de la reforma portuaria
Desde principios de la última década del siglo XX (1990), las reformas en la gobernanza portuaria han sido impulsadas por la globalización y el crecimiento del comercio marítimo (aumento de la demanda de transporte de contenedores y de la infraestructura de soporte proporcionada por los puertos de contenedores y los operadores de terminales), con un claro aumento de la autonomía de las autoridades portuarias a nivel local y una mayor participación del sector privado en la prestación de servicios portuarios (Notteboom T. et al., 2022). El primer impulso de reformas, que tuvo lugar entre los años 1990 y principios de los años 2000, con especial relevancia para las economías desarrolladas y en desarrollo, amplió la participación de actores privados en las operaciones y la gestión portuaria. El objetivo central fue la descentralización de la gestión y la responsabilidad operativa de los puertos y, en menor medida, la transferencia de activos portuarios de entidades públicas locales (descentralizadas) a entidades portuarias corporativas privadas orientadas al lucro (Gomes, 2015).
En la segunda etapa, aún en curso, los puertos, gobiernos y partes interesadas han dejado de centrar el proceso de toma de decisiones en un único modelo de gobernanza portuaria, y la implementación del modelo landlord ha asumido especial relevancia (Notteboom T. e., 2022).
Tipología de reformas portuarias
Las reformas en la gobernanza portuaria pueden clasificarse en cuatro tipos diferentes (Notteboom T. e., 2022):
- Privatización: Consiste en la transferencia total de la propiedad de los activos (incluidos terrenos) a una entidad privada con fines lucrativos. En este tipo de reforma, el papel del gobierno es regular la entidad transferida. En algunos casos, el término “privatización” se utiliza para describir la transferencia prolongada de derechos de gestión de los puertos a entidades privadas, es decir, la venta de la autoridad portuaria pública a una empresa privada (Notteboom T. e., 2022).
- Comercialización: En este tipo de reforma, los gobiernos se retiran de la operación de infraestructuras de transporte, manteniendo, no obstante, su propiedad. Este tipo es la base del modelo de gobernanza portuaria más adoptado, es decir, es el modelo de concesiones de derechos para gestionar y operar terminales o proporcionar servicios portuarios a terceros (Notteboom T. e., 2022).
- Descentralización: La descentralización de la responsabilidad de supervisión del nivel nacional al nivel local incrementa la capacidad de respuesta local y la flexibilidad, a menudo acompañada de la comercialización. En algunos casos, esta descentralización de responsabilidad dentro del sector público incluye la transferencia de propiedad a un organismo gubernamental local (Notteboom T. e., 2022).
- Corporativización: Una forma particular de comercialización, que ha sido el modelo de gobernanza para muchos países y que implica la creación de una entidad corporativa legal separada, que asume la responsabilidad legal de proporcionar las funciones o servicios mandatados en su estatuto o reglamento (Notteboom T. e., 2022).
A nivel de los tipos de reformas adoptadas, la mayoría de los puertos ha optado por modelos comercializados o corporativizados, permitiendo una mayor participación privada y la existencia de asociaciones público-privadas.
Modelos de gestión portuaria
Los modelos de gestión portuaria son estructuras organizativas que determinan el modelo de reparto de responsabilidades entre los sectores público y privado, influyendo directamente en su eficiencia operativa, capacidad de innovación y atracción de inversiones. Existen cinco modelos de gestión portuaria, que se describen a continuación:
– Public service ports: En este modelo, la autoridad portuaria posee y gestiona todas las infraestructuras y operaciones, desde la construcción y el mantenimiento de muelles hasta la manipulación de carga. Aunque este modelo garantiza el cumplimiento de las políticas públicas y la alineación con los objetivos nacionales de desarrollo, suele enfrentar desafíos relacionados con la rigidez de los procedimientos administrativos y la ineficiencia, ya que la falta de competencia tiende a resultar en menor innovación y en inercia para adaptarse a los cambios del mercado. Debido a las ineficiencias asociadas, el número de puertos bajo este modelo de gobernanza ha disminuido (Notteboom T. e., 2022).
– Tool ports: Este modelo de gestión es una solución híbrida en la que la autoridad portuaria es responsable de las principales infraestructuras y de la provisión de equipos, como grúas y sistemas de manipulación de carga, mientras que las operaciones de carga son gestionadas por operadores privados. Este modelo intenta combinar la supervisión pública con la eficiencia privada en los servicios de mayor influencia sindical, sin embargo, puede enfrentar desafíos relacionados con la coordinación entre los diferentes actores involucrados (Notteboom T. e., 2022).
– Landlord ports: Este modelo de gestión es uno de los más utilizados a nivel global y se caracteriza por la existencia de una asociación entre el sector público y privado, donde la infraestructura, en particular los terminales, son arrendados a operadores privados, mientras que la autoridad portuaria mantiene el control sobre los terrenos donde se desarrolla el puerto, ya sea a través de la propiedad o de la retención de los derechos de explotación exclusiva (concedidos por la autoridad pública competente). La forma más común de arrendamiento es el contrato de concesión, en el que una empresa privada obtiene un arrendamiento a largo plazo a cambio de una renta, que generalmente es función del tamaño de la instalación y de la inversión necesaria para construir, renovar o expandir el terminal (Notteboom T. e., 2022). Aunque existen diversas variantes, dependiendo del nivel de descentralización y autonomía de la autoridad portuaria, de la disposición cultural del país, de la división de las inversiones en infraestructura entre la Autoridad Portuaria y los operadores de terminales privados, o del nivel de implicación del landlord en la promoción y mejora de las actividades portuarias, este es el modelo de gestión portuaria dominante, especialmente en Europa y América (Notteboom T. e., 2022).
– Corporatized ports: Están incluidos en esta modalidad de gobernanza los puertos que han sido casi totalmente privatizados, con la excepción de que la propiedad permanece pública y, a menudo, se asume como accionista mayoritaria. La autoridad portuaria se comporta esencialmente como una empresa privada. Este es un modelo único de gestión, debido a que es el único en el que la propiedad y el control están separados, lo que permite reducir las presiones de ‘bien público’ que enfrentan las autoridades portuarias en el modelo landlord y las presiones de ‘valor para el accionista’ que enfrentan los puertos privados (Notteboom T. e., 2022).
– Private service ports: El modelo de gestión privada representa el extremo opuesto del modelo público, como resultado de la privatización completa de la instalación portuaria, con la premisa de que mantenga su función en el desarrollo de la actividad marítima. En este modelo, la autoridad portuaria es totalmente privatizada, con casi todas las funciones portuarias bajo control privado, mientras que el sector público asegura la función de regulación y supervisión. Este modelo puede generar preocupaciones por la falta de control público sobre aspectos críticos, como la protección ambiental y la seguridad, además de los posibles riesgos de monopolización, aunque la entidad pública tenga la posibilidad de ser accionista, pudiendo así orientar el puerto hacia estrategias consideradas de interés público (Notteboom T. e., 2022).
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